筆者對(duì)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策執(zhí)行過程目前存在的問題進(jìn)行了歸類和闡述，并從政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境四個(gè)方面進(jìn)行了原因分析。這些問題導(dǎo)致沖突或緊張關(guān)系的產(chǎn)生，需要通過針對(duì)性的重點(diǎn)處理，并再次反饋到對(duì)應(yīng)的環(huán)節(jié)中。因此在本章，筆者將結(jié)合上個(gè)章節(jié)的問題和原因分析，再次從理想化政策、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體以及環(huán)境這四個(gè)維度，提出解決這些問題的處理建議，以 達(dá)成政策執(zhí)行既定目標(biāo)。 

一、 優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)，完善理想化政策內(nèi)容體系 

開發(fā)區(qū)在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策執(zhí)行中，建立起了從國家到地方各級(jí)政府自上而下的執(zhí)行系統(tǒng)，而政策本身，首當(dāng)其沖是決定執(zhí)行成效的關(guān)鍵因素之一。在當(dāng)前，開發(fā)區(qū)要牢牢圍繞實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)，站位更高、視野更開闊，形成科學(xué)完善的財(cái)政投入體系，解決因政策內(nèi)在限制而導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差問題。

 （一）建立統(tǒng)一完整的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系 

在地方政府層面，目前對(duì)開發(fā)區(qū)來說，所執(zhí)行的政策存在零散分布的現(xiàn)象，尚缺少一套統(tǒng)一完整的促進(jìn)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，需要將這些零散的政策科學(xué)有序地梳理并整合起來，在政策體系中應(yīng)包含基本要素，組成嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。建立一套完整的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系，有利于合理配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策工具，有效供給戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)供給型政策、環(huán)境型政策、需求型政策等不同類型政策工具之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，繼而與其他政策工具共同形成政策合力，推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。 

根據(jù)前文中政策涉及未充分考慮產(chǎn)業(yè)階段特點(diǎn)的問題，建議如下：在條件設(shè)定上，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段特征描述，使政策門檻更有彈性；在支持內(nèi)容上，增設(shè)除主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以外的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的扶持政策，以達(dá)成財(cái)政扶持助力戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定。

（二）進(jìn)一步明確財(cái)政扶持政策的目標(biāo)與原則 

開發(fā)區(qū)地方政府受經(jīng)濟(jì)增長的政績觀影響較大，因而在政策動(dòng)機(jī)上表現(xiàn)出明顯的想要選擇政策受益對(duì)象的策略，即投入資金主要鼓勵(lì)企業(yè)為地方作增量貢獻(xiàn)，與財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與導(dǎo)向有所背離。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確促進(jìn)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策的目標(biāo)和原則，并細(xì)化政策內(nèi)容。具體可通過以下措施： 

一是從政策目標(biāo)上，可將戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為每年度、政策中期和政策遠(yuǎn)期目標(biāo)，并對(duì)各個(gè)目標(biāo)設(shè)置具體的量化指標(biāo)考量，如對(duì)“加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展”此類模糊性的目標(biāo)，可設(shè)置“科研項(xiàng)目開發(fā)數(shù)、研發(fā)投入金額及營收占比、專利授權(quán)數(shù)”等相應(yīng)的指標(biāo)，并規(guī)定每期完成的數(shù)值，以保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 

二是在政策原則上，在上級(jí)部門總體意見中對(duì)“聚焦重點(diǎn)、貢獻(xiàn)匹配、統(tǒng)籌管理、方式優(yōu)化以及加強(qiáng)監(jiān)管”等原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)緊跟現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展原則，進(jìn)一步明確促進(jìn)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策應(yīng)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為原則和導(dǎo)向，著力提高自主研發(fā)創(chuàng)新能力的支持重點(diǎn)，從政策源頭彌補(bǔ)我國現(xiàn)階段新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新不足問題。 

（三）進(jìn)一步分類細(xì)化財(cái)政扶持政策內(nèi)容 

在政策內(nèi)容方面，應(yīng)緊緊圍繞明確的政策目標(biāo)導(dǎo)向與原則，通過廣泛的調(diào)研訪談，掌握事實(shí)材料，進(jìn)行內(nèi)容合理細(xì)化。具體為：1、細(xì)化戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)扶持政策受益對(duì)象，建立儲(chǔ)備、確立和淘汰標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)已列入支持對(duì)象中的高新技術(shù)企業(yè)作進(jìn)一步細(xì)化分類，從規(guī)模、發(fā)展階段、行業(yè)地位等不同維度進(jìn)行分類匯總，掌握同類企業(yè)對(duì)財(cái)政扶持政策的同類需求，聚集一批研發(fā)創(chuàng)新能力強(qiáng)、高成長性、具有核心競爭力的企業(yè)；2、找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵領(lǐng)域的“裉節(jié)”,分階段進(jìn)行支持。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在階段性發(fā)展特征，在產(chǎn)業(yè)起步階段，政府應(yīng)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)的直接補(bǔ)助或投資支持，尤其要鼓勵(lì)技術(shù)和人力等研發(fā)投入；在產(chǎn)業(yè)化成長和發(fā)展階段，政府則逐步開始減少對(duì)產(chǎn)業(yè)直接投資，更多地采取引導(dǎo)方式，帶動(dòng)社會(huì)資本投入，促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化；3、支持戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目化支持內(nèi)容細(xì)化。開發(fā)區(qū)執(zhí)行的項(xiàng)目化支持以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)企業(yè)承擔(dān)或參與國家級(jí)或市級(jí)重大項(xiàng)目給予配套支持，而幾乎沒有開發(fā)區(qū)層面給予立項(xiàng)的支持情況，不利于開發(fā)區(qū)作為區(qū)域地方政府直接參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。應(yīng)鼓勵(lì)一些重點(diǎn)戰(zhàn)略性項(xiàng)目落戶發(fā)展，通過評(píng)估這些項(xiàng)目的影響力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，對(duì)作為產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)和發(fā)展增長優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行扶持；4、優(yōu)化戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才支持內(nèi)容。對(duì)人才的支持已成為政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，但目前政策分布相對(duì)比較零散，且未有單獨(dú)針對(duì)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的人才政策。因此，建議要體現(xiàn)財(cái)政扶持政策助力戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)人才資源的集中度，建立并整合戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)人才政策體系，一方面可提升執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策的整體執(zhí)行效率，另一方面也利于目標(biāo)群體高效享受扶持政策。

 二、 提升執(zhí)行主體能力，多措并舉落實(shí)組織保障 

根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型，承擔(dān)政策執(zhí)行職能的執(zhí)行主體需要積極響應(yīng)政策并有效執(zhí)行，才能達(dá)成政策目標(biāo)。因此，為了提高政策執(zhí)行效率并達(dá)成政策既定效果，應(yīng)當(dāng)提升執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，健全政策執(zhí)行機(jī)制，多措并舉落實(shí)組織保障，推進(jìn)政策執(zhí)行效率提升。

（一）深化開發(fā)區(qū)地方政府的考核機(jī)制 

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)最重要的職能性質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也賦予并決定了其績效考核模式主要圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)開展考察，在行為理念上更類似于企業(yè)化運(yùn)作的考核模式。因此對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的考核模式較其他政府機(jī)構(gòu)而言，更講求高效和優(yōu)質(zhì)。鑒于在戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策執(zhí)行中所呈現(xiàn)的關(guān)于地方政府競爭的一系列問題，應(yīng)從源頭上對(duì)其考核模式和機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化。 

首先，考核內(nèi)容應(yīng)弱化政府官員的“GDP主導(dǎo)論”政績觀，對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量一味追逐而不考慮社會(huì)全面發(fā)展的理念應(yīng)被摒棄，要讓經(jīng)濟(jì)質(zhì)量先行于經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長，考核戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量提升，將目標(biāo)群體滿意度和社會(huì)公平等社會(huì)和文化方面的職能納入考核范疇中；其次，應(yīng)從市級(jí)及以上層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以制度創(chuàng)新代替尋求政策。要實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，增強(qiáng)區(qū)域平臺(tái)競爭的優(yōu)勢(shì)，需要開發(fā)區(qū)政府像企業(yè)一樣進(jìn)行知識(shí)和制度的創(chuàng)新1；再次，應(yīng)根據(jù)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)、環(huán)境營造、功能培育等方面的不同特點(diǎn)，系統(tǒng)考慮、科學(xué)合理完善開發(fā)區(qū)考核指標(biāo)體系，體現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展和引領(lǐng)示范作用。具體來說，一是加強(qiáng)政策執(zhí)行過程中關(guān)于績效考核工作的溝通和輔導(dǎo)，對(duì)年度績效目標(biāo)制訂與分解、績效計(jì)劃的制訂與實(shí)施、績效考核的方法和評(píng)估等，建立全面系統(tǒng)的考核體系和機(jī)制。二是結(jié)合平衡記分卡，在確保達(dá)成關(guān)鍵指標(biāo)的權(quán)重配比后，新增一些潛能開發(fā)指標(biāo)以優(yōu)化考核權(quán)重的均衡性，達(dá)成全面性和系統(tǒng)性。 

（二）健全問題反饋和處理的執(zhí)行機(jī)制 

對(duì)政策執(zhí)行中產(chǎn)生的問題進(jìn)行反饋和處理，是史密斯政策執(zhí)行過程模型中的重要環(huán)節(jié)之一。因此，需要建立并健全問題反饋和處理的執(zhí)行機(jī)制，為戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)扶持政策有效執(zhí)行提供保障措施。首先，要強(qiáng)化財(cái)政部門的政策執(zhí)行過程中的統(tǒng)籌作用和調(diào)控職能。通過明確這種統(tǒng)籌和調(diào)控的職能，使財(cái)政部門全過程參與并管理企業(yè)與項(xiàng)目認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)安排與調(diào)整、政策績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，對(duì)于政策執(zhí)行各職能部門所反映的問題，統(tǒng)一由財(cái)政部門協(xié)同相關(guān)職能部門共商共議，按照議事流程形成快速有效的處理方式，解決政策執(zhí)行中的沖突與矛盾。其次，各職能部門之間要建立起長效而順暢的溝通渠道。開發(fā)區(qū)執(zhí)行的政策政出多門，需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門，因此需要順暢信息傳遞和問題處理的渠道；最后，優(yōu)化各種溝通方式。通過建立并優(yōu)化部門之間的會(huì)議溝通聯(lián)動(dòng)制度，將產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、組織等部門以及社會(huì)組織等納入執(zhí)行主體范疇中，協(xié)同治理化解部門之間的沖突，強(qiáng)化部門之間溝通交流，系統(tǒng)推進(jìn)政策執(zhí)行分工。 

（三）強(qiáng)化政策績效評(píng)價(jià)功能 

對(duì)公共政策進(jìn)行科學(xué)的績效評(píng)價(jià)，可以為調(diào)整、優(yōu)化政策措施，提高政策執(zhí)行質(zhì)量，判斷未來政策走勢(shì)等提供決策參考和依據(jù)1。財(cái)政政策績效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門對(duì)財(cái)政政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性和執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。通過對(duì)政策制定、執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)，綜合衡量財(cái)政預(yù)算使用效益，對(duì)預(yù)算安排決策和政策制定具有參考意義。在開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政扶持政策執(zhí)行中，正是由于政策績效評(píng)價(jià)停留于表面，未能發(fā)揮出應(yīng)有作用，因此需要建立起一套獨(dú)立運(yùn)行的財(cái)政資金投入和績效產(chǎn)出的考核與評(píng)價(jià)體系，按照公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完整、準(zhǔn)確地把握政策所產(chǎn)生的效果。具體來說，一是在政策績效評(píng)價(jià)的時(shí)間安排方面，以 3年或5年為一周期，開展對(duì)區(qū)財(cái)政資金投入的整體績效評(píng)價(jià)，并以此作為調(diào)整和優(yōu)化政策設(shè)計(jì)、探索資金配置合理性的有力支撐；二是在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面，針對(duì)政策共性和個(gè)性進(jìn)行研究評(píng)價(jià)，可為政策執(zhí)行優(yōu)化提供重要參考。 

三、 加強(qiáng)政企互動(dòng)交流，提升目標(biāo)群體政策感知力 

根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型，目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知與行動(dòng)，是開發(fā)區(qū)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策得以落地見效的關(guān)鍵一環(huán)。因此，應(yīng)致力于提升企業(yè)對(duì)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策的認(rèn)知度，增強(qiáng)企業(yè)參與度，提升企業(yè)滿意度，從而提高目標(biāo)群體對(duì)于政策的認(rèn)知能力，解決政策執(zhí)行中阻滯問題。 

（一）加強(qiáng)政策宣傳與解讀，提升企業(yè)認(rèn)知度 

在地方政府“政出多門”、“政策口徑封鎖”等問題背景下，目標(biāo)群體作為政策受益的被動(dòng)接受者，掌握了解政策的難度進(jìn)一步加大。因此需加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，提升企業(yè)對(duì)政策認(rèn)知度和參與度。使那些迫切需要政府在資金上給予扶持和幫助的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)企業(yè)，及時(shí)并全面地了解到開發(fā)區(qū)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的財(cái)政扶持政策內(nèi)容和操作口徑、流程等，從而可減弱因地方政府競爭而出現(xiàn)的“地方保護(hù)主義”對(duì)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生的不利影響。具體實(shí)現(xiàn)路徑如下： 

1、加大政策解讀深度，主動(dòng)回應(yīng)企業(yè)關(guān)切 

2、加強(qiáng)政策宣傳力度，形成長效機(jī)制

3、協(xié)同創(chuàng)新利用多樣化宣傳方式 

（二）簡化政策申報(bào)程序，增強(qiáng)企業(yè)參與度 

財(cái)政扶持政策從企業(yè)申請(qǐng)到最后資金撥付，存在協(xié)同部門多、時(shí)間跨度長的普遍特性，部分企業(yè)因此選擇放棄政策申請(qǐng)。因此建議：1、進(jìn)一步簡化企業(yè)申報(bào)程序，增強(qiáng)企業(yè)的政策參與度。通過信息系統(tǒng)進(jìn)行線上無紙化申報(bào)代替線上線下兩頭申報(bào)的繁瑣方式，企業(yè)可實(shí)時(shí)查詢政策執(zhí)行進(jìn)度，便捷企業(yè)申報(bào)；2、針對(duì)企業(yè)申報(bào)政策所需資料，推行容缺受理機(jī)制，即先通過審核，相關(guān)重要性較低的申報(bào)資料允許后期補(bǔ)報(bào)，便捷企業(yè)申報(bào)。2、優(yōu)化各部門內(nèi)部審核流程，實(shí)施部門聯(lián)審，變“部門單兵作戰(zhàn)”為“多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”，由“接力跑”變?yōu)椤褒R步跑”。如產(chǎn)業(yè)扶持政策兌現(xiàn)采取部門聯(lián)審，壓縮辦理時(shí)間。 

（三）回應(yīng)企業(yè)合理訴求，提升企業(yè)滿意度 

在戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策執(zhí)行過程中，由于地方政府為限制企業(yè)逐利行為而采取的措施，導(dǎo)致部分企業(yè)的合理訴求也被限制其中，形成矛盾和沖突，不利于戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)該加強(qiáng)政企之間的互動(dòng)交流，地方政府應(yīng)給予企業(yè)更多的話語權(quán)，多傾聽企業(yè)的呼聲和要求，并對(duì)合理訴求進(jìn)行區(qū)分并回應(yīng)，推動(dòng)訴求有效化解，以提升企業(yè)滿意度。只有企業(yè)的呼聲真正被重視并得到回應(yīng)，政府在能在政策執(zhí)行過程中提升執(zhí)行的能力，從而使戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力才可能穩(wěn)步。 

四、 加強(qiáng)政策環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 

戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)政策只有與其所處的環(huán)境相匹配，才能取得理想的執(zhí)行效果。為改善戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)扶持政策執(zhí)行過程中開發(fā)區(qū)地方政府競爭的負(fù)外部性影響，應(yīng)積極改善政策執(zhí)行環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而夯實(shí)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策的執(zhí)行基礎(chǔ)。 

（一）集成資源配置，不斷優(yōu)化營商環(huán)境 

（二）構(gòu)建合作共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境

（三）深化落實(shí)公平競爭審查機(jī)制，推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)(作者：馬勤)