破解合法性不足問題，需要完善立法，增強財政金融制度的協調治理，在豐富隱性債務處置工具的同時防范專項債自身隱性化。破解收益性不足問題，需要在項目類型化并嚴格立項的基礎上，激發債券市場活力，針對項目引入市場化的破產處置程序。破解地方性不足問題，需要賦予地方舉債權，穿透實際用債主體，豐富宏觀調控工具箱以應對專項債的局限，以規范化的財政轉移支付增強專項債促進區域經濟平衡發展上的功效。
專項債作為地方政府融資的主要方式，實踐中出現合法性不足、收益性不足以及地方性不足的問題，與其它政府融資方式相比，出現這些問題既有如財政體制問題等共性原因，更有對專項債特性認識不足、功能定位把握不準的特殊原因，由此，以專項債三重屬性的補強為切入點，是推進專項債治理的可行路徑。
（一）專項債合法性不足問題的治理
專項債體現出較強的經濟性，因為其本質上是一種財政金融工具，高效的債務發行、管理、償還固然有助于經濟社會的平穩發展，但是制度約束乏力引致的問題將使財政領域風險積聚并蔓延至金融領域，最終阻礙經濟社會發展。針對專項債制度約束乏力的問題，在注重專項債經濟性的同時需要增強專項債的合法性、合規性，從以下方面予以改進：
1. 強化預算約束，細化上位法依據
盡管《預算法》第35 條賦予地方政府有限的舉債權，但是缺乏對專項債具體、明確的規定。專項債已形成較大規模，若缺少專門的法律制度進行規范和約束，難免導致風險不斷累積。規范專項債運行亟待專門的立法規范，提高法律層級，這既是對專項債合法、高效發揮作用的維護，也是防范、化解地方債務風險制度建設的基礎。龍小燕等（2021）認為，應將目前的地方政府債券發行管理辦法、專項債券預算管理辦法、債務信息公開辦法、監督暫行辦法、風險處置與防范等規范性管理措施進行完善、整合與升級，形成專門、全面、層級較高的地方政府專項債券法律制度框架體系。筆者認為，目前亟需論證、出臺專門的《公債法》或《地方政府債務法》，作為規范政府財政收入的基本制度，這是實現財政法治化的具體工具。強化預算約束不僅包括立法機關通過法定程序制定靜態法律文本，還應在專項債動態運行中形成立法、行政、司法、審計、監察等機關、部門的協調、約束與激勵機制，在實踐中增強專項債的預算硬約束。此外，基于地方政府預算軟約束的基本表現形式，有學者主張制訂《地方財政責任法》，以實現地方政府預算硬約束。
2. 加強財政與金融法律制度的協調配合
在完善《預算法》及制訂專門《公債法》等法律制度的同時，還要突出重點，在財政和金融法律維度上加強協同治理。僅僅從財政或金融單一角度著手，都不足以化解地方政府債務所帶來的的財政和金融的雙邊風險問題。財政體制上的安排會改變不同層級政府間財權和事權的分配，金融體制則會影響政府融資約束，因此，財政和金融制度的協調是研究和解決地方公共債務問題不可忽視的關鍵因素。以地方政府債務為中心，構建財政與金融協同共治的規范體系正當其時。專項債作為地方政府融資的重要工具，在運行中兼具財政與金融的雙重屬性。例如在專項債投資人構成中，商業銀行是主要債權人，若地方政府陷入財政困境、面臨巨大還本付息壓力，勢必增加商業銀行等金融機構的資產風險，出現財政風險向金融風險的傳遞。反之，地方政府掌握的金融資源為其債務提供了隱性擔保，這種隱性擔保在降低融資成本的同時，也會導致地方金融風險傳導到財政部門。因此，無論是專項債治理還是其它形式地方政府債務問題的治理，不能僅從財政法的角度完善制度，還應協同推動金融法律制度的完善，包括商業銀行經營規范的約束、金融機構市場化經營以及獨立性的增強、債券市場培育和規范發展等內容，從而在債權人一端形成制度約束，倒逼專項債運行的市場化、法治化，以此起到控制專項債規模、提升專項債質效的作用。正值《中華人民共和國金融穩定法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》等重要金融法律制定或修訂的關鍵節點，在立法、修法過程中可以考慮從法律層面破解金融市場、金融機構過度擔負財政職責而不能獨立運行和發展的問題。
3. 豐富債務風險處置工具，剝離專項債處置隱性債的包袱
針對專項債成為地方政府處置既有隱性債務工具這一問題，一方面要健全既有隱性債務處置的工具箱，增加合規處置手段，夯實新增隱性債務的責任追究制度，遏制隱性債務的增加，另一方面要增強對專項債這一政府融資工具功能定位的認識，在一攬子化債方案中將專項債與隱性債務化解任務之間劃清界限，明確界定違規將專項債作為化債工具的責任。劃清界限并不意味著徹底將符合專項債立項標準的隱性債務項目排除在外。利用專項債化解既有隱性債務在原則上應當加以禁止。在例外情形下，符合標準的項目需要經過嚴格的程序和實質審查，尤其是公益性與收益性的考察，以免將專項債蘊含的“發展”定位束縛為單一解決歷史遺留問題的工具。豐富既有債務以及隱性債務處置工具還包含增強債務處置工具及程序的合法性和合理性，防范各類債務處置工具本應承擔著結構性控制地方政府債務風險的使命，但應急性的安排替代了合法性的考量，導致其實質合理性與社會妥當性存在明顯缺憾。
4. 推動專項債單項發行取代集合打包發行
專項債合法性不足不僅來源于作為既有隱性債務化債工具這一歷史遺留問題的沖擊，更需要從專項債自身運行中防范其成為新型隱性債務的“溫床”，與其它不具合法性的隱性債相比，披著專項債合法性“外衣”的隱性債更難被發現和治理。實踐中，盡管集合打包發行具有效率上的便捷性，但是地方政府“肥瘦搭配”的應對策略隱藏了一些不符合專項債標準的項目，增加了政府償債不能的風險。因此，可考慮以專項債單向發行為主的發行方式取代打包發行的方式，從源頭上增強專項債項目的透明度，壓縮其自身成為孕育隱性債務的空間。就具體的規范性文件而言，建議廢止或修改《地方政府債券發行管理辦法》第九條“專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應多個項目集合發行”的規定，避免“劣幣驅逐良幣”“劣項目驅逐良項目”，徒留財政風險。
（二）專項債收益性不足問題的治理
專項債的收益性塑造了其與一般債運行及治理上的差異性，針對專項債收益性不足的問題，可從以下方面加以調整和完善：
1. 推動債券項目類型化，區分發展型與保障型項目
有學者認為，“項目治理”已經成為我國地方政府的主要行為模式。項目制是地方政府融合土地、金融、財政治理形成新型地方治理架構的重要載體，正因為地方政府將各種國家和部門項目作為樞紐和中介，作為平臺和“高地”，才能提升其綜合運營的政策地位、公共服務的合法理由、融資活動的政府信用以及吸引各類社會資本投入的市場魅力，才能在博弈中占得先機、拔得頭籌。專項債項目作為項目體系的重要組成部分，其收益性要求決定了其與僅具有公益性要求的一般債相區別，這主要體現在專項債依托項目的類型不同。具體而言，專項債對應的項目應該是具有經濟意義上的發展型項目，而非一般債對應的保障型項目。因此，無論在宏觀調控政策指引下還是在地方實際發展的需求引導下，都要將諸多項目類型化，使符合發展型、收益性要求的項目作為專項債發行載體，其它具有普惠保障型的項目則交由其它財政工具完成，在專項債發行準備這一前置環節即作出類型化處理，實現專項債與一般債務工具職能上的劃分，突顯并落實專項債的收益性要求。建議財政部門組織部分地區先行試點，基于各地實際，系統、科學制定發展型項目的標準規范，以此作為地方債發行項目類型劃分的依據。
2. 釋放專項債市場活力，增強對民間投資的撬動效應
專項債收益性的評判標準不局限于項目自身的收益高低，專項債及其項目建設、運行中的撬動效應同樣是專項債收益性的重要組成部分，尤其是將專項債作為宏觀調控的重要工具，重視其對經濟發展的撬動效應是強調加快地方政府專項債券發行和使用的重要考量因素。為此，一方面要預估專項債項目自身的市場收益性，其市場需求是否夠大，又是否單純依靠市場力量難以建設和運營，這都對專項債項目的收益性產生影響；另一方面，有必要使專項債券的角色復歸于市場化融資手段，通過專項債券市場的建設提升專項債項目的收益性，以債券的發行利率、換手率等指標優化為切入點，這既有利于現代債券市場的建設和發展，也是撬動民間投資的重要舉措，能夠鼓勵更多民間投資者加入專項債有關的投資及項目運營中，實現金融市場與實體項目收益性的相互促進。
3. 引入項目處置的破產程序，倒逼專項債規范化建設
盡管專項債項目經過前期類型化篩選、評估、審批等程序，但是由于地方政府并非專門的市場投資者，對收益和風險的把握難免具有一定滯后性，加之市場本身瞬息萬變，難免出現專項債項目后期收益不及預期的情況，這就會面臨如何處置不良專項債項目及剩余資金的情況。現有規范允許有條件調整專項債資金使用方向，但是這樣的操作會增加專項債一般化的風險。針對某些專項債收益性項目出現收益不足、難以運營等問題，引入針對這些項目范疇內的破產處置程序，尤其是采取市場化的資產處置方式而非財政兜底與救助的方式，可以倒逼地方政府改進專項債發行中的收益性評估，強化主體責任，進而控制專項債發行規模、提升專項債運行質效。王世濤（2021）認為，明確可預見的破產機制可以使地方政府時刻具有危機意識，重視財政可持續原則，對舉債規模有所顧忌，從而產生防范債務風險的效果。當然，這涉及財政法、金融法與破產法之間的協調、配合如何優化，從而以破產法律制度為專項債項目提供市場化退出的機制。
（三）專項債地方性不足問題的治理
央地財政關系中，地方財力不足是專項債諸多問題產生的財政體制性原因，針對地方性不足的問題，可從以下方面加以完善：
1. 更充分賦權地方自主舉債，化“代舉”為“直舉”
化“代舉”為“直舉”可以充分尊重地方政府的主體性，有助于落實“自主決斷+ 責任制”。目前，專項債發行采取限額代舉的方式，這可以增強對地方政府債務規模的控制，但是“管理性”色彩濃厚的制度設計一方面難以滿足地方的實際需求，解決不了地方財力有限的問題，另一方面使專項債制度本身畸形發展，在增加運行成本的同時，地方政府的策略性應對行為往往降低了專項債的透明性，帶來新型的隱性債務。為此，有必要賦予地方政府更充分的舉債權。歷史證明，我國國家建設的活力源泉在于不斷探索和充分尊重實踐，而實踐探索的主體是與基層群眾保持直接聯系的地方（周尚君，2013）。在單一制國家，應當相信地方民主治理機制能夠做出理性選擇，因為當地民眾是地方債的直接利害關系人，最有資格也最有能力做出決定（王世濤，2021）。根據權責相統一原則，地方政府缺少發債自主權會降低償債環節的責任感，增加償債不能的道德風險，因此，充分賦權地方舉債也是要求地方自主承擔償債責任的前提。下一步，要調整省級政府代市縣級政府發債進而提供隱性擔保的制度設計，突顯實際發債主體，使實際發債主體發行的項目成為信用評價的直接對象，并且持續完善信息披露，增加專項債及其項目的透明度。要健全和夯實責任制，如責任倒查、終身負責制等安排，同時賦予地方政府更充足的舉債行為決定權，在規范的基礎上更有效滿足地方發展的資金融通需求。
2. 豐富宏觀調控工具箱，因地制宜限定地方債務限額
專項債的限額設定具有較強的宏觀調控性而對地方性關注不足，限額的設定一方面可以抑制地方政府債務規模的擴張，另一方面限額的逐年增長也形成對地方債務規模擴張的逆向激勵。作為宏觀調控工具，專項債過度承擔了“穩增長”的重任，項目建設及收益回報的長期性與短期內的經濟刺激需求存在著矛盾。要適度降低專項債的功能預期，通過加強專項債政策工具與其它多種工具的協調配合以實現宏觀調控目標。要明確各地限額增長的依據，控制限額增長速度，使專項債限額增長與地方經濟發展水平和債務水平相適應，具體而言，有必要增加地方債務率、償債率等指標的考量，建立動態調整的限額分配機制。
3. 強化財政轉移支付制度與專項債制度的分工和配合
地方債在不同區域產生的功效與當地經濟發展水平、基礎設施完善程度等因素相關，目前專項債制度盡管具有促進各地經濟發展的撬動作用，但整體來看不利于促進區域經濟協調發展。王志剛和黎恩銀（2021）認為，應通過調整相關系數，適當增加中西部地區的專項債額度，從而有利于改善地區間分配的困境。筆者認為，實現區域協同發展不能僅僅依靠專項債這一項工具，況且專項債發行及其收益狀況并非絕對取決于限額因素，而是與各地專項債發展的整體適應性條件緊密相關。促進區域協同發展有賴于在科學區分專項債功能與其它財政工具功能的前提下，加強各項政策工具的協調配合。財政轉移支付能夠有效促進基本公共服務均等化，其規范化、制度化運行能有效推動區域經濟協同發展，因此，針對不同地區，宜對地方政府投資項目進行類型化，明確哪些項目通過財政轉移支付來承擔，哪項目通過專項債券融資來解決資金來源問題，彌補專項債可能形成的區域經濟平衡發展方面的“馬太效應”，促進國內區域經濟協同發展。(作者：崔文濤)
