地方政府專項債是地方政府合法的融資工具。中央對地方政府專項債的發行規模實施限額管理，這就需要地方政府拓寬融資渠道，撬動更多金融資源和社會資本參與到逆周期調節中來。自《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》提出鼓勵金融機構提供專項債配套融資支持以來，專項債配套融資項目數量明顯增長。然而，現階段金融支持專項債配套融資存在專項債作資本金比例較低、分類分賬管理機制有待進一步細化、項目謀劃質量有待提高、風控機制有待進一步完善等問題，需有針對性地采取措施予以解決。
一、專項債配套融資的政策背景
自2015年預算法修訂執行以來，地方政府專項債作為地方政府合法的融資工具，發行力度不斷加大，在解決地方政府建設資金缺口的問題上發揮了重要作用。2015—2022年，我國專項債發行規模從959億元增長到40264億元，截至2022年年底，全國累計發行新增專項債已達到159964億元。專項債的放量增加使地方政府債務余額上升，債務風險增加。由于地方政府專項債的發行規模實施限額管理，且每年的債務限額受到地方政府自身的經濟發展水平、政府財力、債務風險等因素影響較大，地方政府不能無限依靠專項債“開前門”，必須撬動更多金融資源和社會資本參與到逆周期調節中來。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（以下簡稱“33號文”），首次為專項債券配套融資提供了政策依據。該通知明確提出要積極鼓勵金融機構提供專項債配套融資支持，同時對金融支持專項債券項目的標準、支持方式、債務償還責任等提出了具體要求。
二、專項債配套融資案例分析
33號文在金融機構提供配套融資的支持方式上提出，鼓勵和引導銀行機構、保險機構為專項債券項目提供融資支持，允許項目單位發行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。但目前主要是銀行機構參與配套融資，其他方式還不多見。
（一）專項債配套融資支持棚戶區改造
在政府舉債融資逐步規范，政府購買服務模式逐步退出的背景下，廣西梧州市棚戶區改造項目遇到融資瓶頸，兩龍片區、長洲島一期、南岸高旺片區3個棚戶區改造項目的安置房建設資金缺口較大，必須尋求新的融資模式。考慮到這3個項目的整體收益較好，償還專項債券本息后專項收入尚有結余，符合專項債券項目市場化配套融資條件，梧州市城投集團根據市委市政府的部署，積極與國家開發銀行廣西分行對接，創新采用專項債配套融資模式籌集資金支持項目建設。
按照33號文要求，梧州市財政局、住建局、城投集團等多部門聯合制定了《梧州市本級棚戶區改造專項債券項目（梧州市兩龍片區棚戶區改造項目、梧州市長洲島棚戶區改造一期項目、梧州市南岸高旺片區棚戶區改造項目）預期收益與融資平衡方案》，做好專項債配套融資評審和論證，經梧州市政府審定后上報自治區審批，最終獲得了批準，履行了省級政府事前評審和批準程序。3個棚改區改造項目共計獲得專項債券配套融資貸款22.55億元，成為全國發放的首筆棚戶區改造專項債券配套融資貸款。
（二）專項債作為資本金支持高速公路建設
2017年6月《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號）印發后，地方政府為收費公路發展舉借債務需采用發行收費公路專項債券的方式，地方財政、交通部門不得通過企事業單位舉借債務。至此，傳統的政府收費公路融資模式被叫停。而33號文的出臺，為開展政府收費公路融資模式創新提供了政策依據。該文首次提出允許將專項債作為符合條件的重大項目資本金。近幾年，專項債可作為資本金的領域不斷擴大，目前已增加到鐵路、收費公路、干線和東部地區支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施等13個領域。
信都至梧州高速公路全長74.89公里，概算投資總金額為105.89億元。廣西北部灣投資集團有限公司與政府多部門聯合編制該項目“專項債+配套融資”資金平衡方案，并獲廣西壯族自治區人民政府批復同意。按照33號文要求，該項目收入實行分賬管理，項目對應的政府性基金收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息；項目獲得的經營性收入等專項收入，歸集至銀行監管賬戶，償還銀行貸款本息。該項目是首個采用“專項債作資本金+配套融資”創新模式支持的高速公路項目，獲得銀行融資46.53億元，有效減輕財政支出負擔，為市場化方式解決重大項目建設資金短缺問題提供了一種可推廣復制的新思路、新途徑。
三、現階段金融支持專項債配套融資的問題
（一）專項債作資本金比例較低
2019年9月的國務院常務會議上提出專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。為進一步發揮專項債資金對基建的撬動作用，2020年6月的第十二屆陸家嘴論壇中明確，該比例可提高至25%。但在實際發行中，專項債用作資本金的比例并不高。根據信達證券宏觀團隊收集的數據，2020—2022年，全國新增專項債用作項目資本金的規模（不含支持中小銀行資本金）分別是1589.64億元、1947.86億元和2835.43億元，占當年新增專項債發行規模的比例為4.4%、5.4%和7.0%。雖然該比例在逐年增長，但遠不到政策規定的上限。一般情況下，地方政府在規劃年初重大項目時應能有準備、有計劃地將專項債用作資本金，實際使用比例偏低，說明符合條件的重大項目相對較少，投資項目整體質量不高。[2]專項債作為資本金，可以最大限度地吸引金融機構和其他社會資本進行配套融資，對社會資本的撬動作用是最大的。如果專項債用作資本金的比例較低，相應的金融機構和其他社會資本能進入的項目就會減少，若再受到收益水平、償債能力、期限等因素的制約，實際能實現專項債配套融資的項目數量將進一步減少。
（二）收益分類分賬管理機制有待進一步細化
針對采用專項債配套融資的項目，33號文明確了項目收入需實行分賬管理。但在實踐過程中，部分地方政府及項目單位編制的資金平衡方案并未對分類分賬的范圍比例進行明確。對于項目收益兼有政府性基金收入和經營性專項收入的專項債配套融資項目，政府性基金收入可歸集至專門的收入賬戶并及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理；而經營性專項收入往往需要同時用于剩余專項債和金融機構市場化配套融資的還本付息，在分類分賬范圍比例不明確的情況下，會出現市場化配套融資因同債不同權而導致的風險敞口。專項債項目經營性專項收入類別眾多，以冷鏈物流類專項債項目為例，其收益來源可以包括冷庫存儲收入、倉儲配送收入、交易中心出租收入、管理費收入、停車費收入、進場交易費、國家儲備糧儲備保管費收入等，而目前尚未有具體政策來明確專項債項目經營性專項收入的具體科目。對金融機構來說，若作為其配套融資還款來源的經營性專項收入合法合規性存疑，存在踩踏隱性債務等紅線的可能性，將大幅降低其參與專項債配套融資的積極性。
（三）專項債配套融資項目謀劃質量有待提高
國家各部門在不同場合均強調了專項債發行使用的原則是“資金跟著項目走”，但在實際的項目謀劃包裝過程中，為了通過國家發改委和財政部的審核，在項目“一案兩書”的編制過程中，會出現項目總投資不實、平衡方案測算粗糙、融資期限與項目期限匹配度不高等情況。[4]對金融機構來說，專項債項目的投資和收益是其判斷能否開展配套融資的重要依據，資料不全或者存在瑕疵，站在審慎決策、防控風險的角度，配套融資審批通過的可能性將降低。具體到項目預期收益測算，一般要求要保證本息覆蓋倍數達標（大于1.1倍，在1.3~1.4倍最佳），第三方機構在編制平衡方案時可能通過“技術處理”提高收益、降低成本使部分專項債項目的指標符合要求。如果前期項目現金流測算偏差過大，后續將對金融機構配套融資的還款來源造成較大影響，產生還款不足的風險敞口。
（四）專項債項目風控機制有待進一步完善
根據相關規定，省級財政部門具體負責專項債的發行與償還工作，再通過轉貸給市縣級政府，市縣級政府再分配給相關部門和單位使用。[6]制度執行鏈條較長，導致專項債項目的借還款主體和用款主體不一致，實際用款主體容易將債券資金作為財政資金使用，償債意識不強，進而影響其在項目運營期對收益獲得的積極性。從目前已發行的專項債配套融資項目的平衡方案來看，專項債主要是分年付息，到期一次性還本，而配套融資則主要是逐年還本付息，不同的還本方式對風險的釋放也不相同，但在最終償付完成前，均可能面臨一定的償債風險。對于到期一次性還本的專項債項目，項目收益償還利息后，極有可能會出現資金閑置的情況，如何統籌管理這部分資金且不出現挪用，是亟待解決的問題。隨著專項債發行規模的不斷擴大，期限不斷拉長，收益實現與還本期限不匹配的情況較為突出，專項債券集中兌付壓力也有所增加，存在流動性風險。專項債配套融資項目未來收益不確定、資金管理難度大、“借用還”責任不清晰等問題均需通過完善風控機制，提升風控能力來解決。
四、政策建議
（一）推動財政發改金融高效聯動
推動財政發改金融多部門高效協同聯動。加強財政部地方政府債務管理系統和發改委國家重大項目庫的聯動互通，提高專項債項目的申報效率和審批進度。加強財政與金融部門的密切溝通，就專項債配套融資中存在的堵點和難點開展充分的交流，促進各項政策的深度融合和高效聯動。建立財政部門、發改部門、行業主管部門、項目單位和金融機構的信息共享平臺，及時溝通對接專項債配套融資需求，提高項目儲備質量。金融機構主動對接各部門和單位，提前參與專項債配套融資項目的申報，優化審批流程，保障配套融資資金的及時到位。
（二）完善專項債配套融資償還機制
加強專項債配套融資項目運營期的資金監管，針對專項債配套融資出臺具體的資金償還操作指引。專項債的額度分配要優先保障已發債項目的后續資金需求，避免出現資金缺口。為降低兌付壓力，可以在平衡方案設計時根據項目未來預期收入到位情況，參考配套融資分年償還的還本計劃，減少一次性到期還本的項目，增加到期前分年還本的項目。靈活設置特殊的償債條款，如設置提前贖回權，在項目收入好于預期、收到足夠的還款資金時，可提前償還專項債和配套融資本金，減少資金的閑置。研究設立償債資金池，允許將項目收益扣除當年還本付息后多余部分劃入償債資金池，各省通過動用資金池資金彌補可能出現的償付缺口，降低項目償債資金不足的風險。
（三）夯實專項債全生命周期管理
建立專項債項目全生命周期數據庫，定期錄入和公開包括專項債發行、項目建設和運營情況、債券資金償債情況和績效考核落實情況等各環節信息，為債券持有方和參與配套融資的金融機構提供參考和評估依據。建立專項債項目審核機制，對項目質量進行把控，提供“一案兩書”標準化模板，規范平衡方案測算標準，增加專項債項目償債能力壓力測試，確保融資與償債能力相匹配，從源頭控制債務風險。建立風險預警機制，若出現項目建設進度緩慢或中止，運營過程中出現突發狀況、項目收益不及預期等情況，及時通知項目融資參與各方并制定相應的應急措施，維護各方權益。
（四）完善績效管理機制
建設“全方位、全過程、全覆蓋”的績效管理機制，貫穿事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等環節，全面提升專項債資金的使用效率。在各個環節上壓實各部門和單位的責任義務，而不依賴省級政府的隱性擔保和兜底責任。將事前績效評估作為項目入庫的必備條件，并作為項目能否獲得專項債資金的重要參考依據。對債券資金撥付使用進度和績效目標實現程度進行動態監控，發現問題及時糾正并告知財政和金融機構。通過績效管理的激勵約束作用，提升各方參與項目的積極性，確保專項債和配套融資資金的正常還本付息。
五、結束語
地方政府專項債是黨中央、國務院有效穩住經濟大盤的重要決策部署，是積極財政政策的重要抓手，充分發揮了逆周期調節作用。金融機構應深度參與專項債項目的謀劃和申報，積極配合地方政府設計重大項目的專項債配套融資方案，為地方政府重大項目建設提供資金保障，推動重大項目盡快落地實施，助力地方經濟穩步發展。(作者：蔡雯佳)
