在田園綜合體發(fā)展的新時(shí)期，采用PPP模式充分利用市場(chǎng)吸引社會(huì)資本參與田園綜合體建設(shè)，對(duì)解決建設(shè)資金問(wèn)題具有重要意義。
1 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的必要性與可行性
1.1 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的必要性
1.1.1 PPP模式可以撬動(dòng)社會(huì)資本，擴(kuò)大建設(shè)資金來(lái)源，減輕政府財(cái)政壓力
田園綜合體建設(shè)涉及到農(nóng)民安置、土地資源整合、各種配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)以及功能區(qū)的建設(shè)等，所需投資總額巨大。通過(guò)PPP模式，開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作，可以發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，擴(kuò)大資金來(lái)源，撬動(dòng)社會(huì)資本投入田園綜合體的建設(shè)，解決田園綜合體建設(shè)資金問(wèn)題。
1.1.2 PPP模式可以“融智”，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率與時(shí)間效率
PPP模式通過(guò)政府和社會(huì)資本合作，由政府和社會(huì)資本通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的方式共同來(lái)提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施。田園綜合體的開(kāi)發(fā)建設(shè)與建成后的運(yùn)營(yíng)管理都需要專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，PPP模式不僅可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，還可以通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)選擇專業(yè)化企業(yè)進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)“融智”，引入專業(yè)資源，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，從而提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率。
1.2 田園綜合體項(xiàng)目采用PPP融資模式的可行性
1.2.1 國(guó)家政策鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與田園綜合體建設(shè)
2017年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2017]50號(hào)），明確提出“加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的政策扶持力度”，重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與包括田園綜合體在內(nèi)的六大領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，田園綜合體成為農(nóng)業(yè)PPP投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。
1.2.2 我國(guó)PPP模式有較多成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒
近年來(lái)，我國(guó)PPP模式發(fā)展迅速，其應(yīng)用領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。財(cái)政部PPP項(xiàng)目部分行業(yè)項(xiàng)目所處階段情況如表1所示。截至2019年8月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中共有項(xiàng)目9169個(gè)，其中，66.62%的項(xiàng)目進(jìn)入了執(zhí)行階段。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有74個(gè)，其中41個(gè)進(jìn)入了執(zhí)行階段，達(dá)到了55.41%。旅游領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有318個(gè)，其中173個(gè)進(jìn)入了執(zhí)行階段，占54.40%。養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有106個(gè)，其中65個(gè)進(jìn)入了執(zhí)行階段，占61.32%。田園綜合體項(xiàng)目是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，集農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)為一體的綜合體，農(nóng)業(yè)、旅游和養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施為田園綜合體PPP項(xiàng)目的探索和實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。截至2019年8月，全國(guó)田園綜合體PPP項(xiàng)目共有17個(gè)，其中7個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入了執(zhí)行階段，占41.18%，為后續(xù)田園綜合體PPP項(xiàng)目的成功推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。
2 田園綜合體項(xiàng)目PPP融資模式的實(shí)踐探索
2.1 田園綜合體PPP項(xiàng)目基本情況
田園綜合體所需建設(shè)資金大，建設(shè)周期長(zhǎng)，采用PPP融資可以較好解決其建設(shè)資金問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)在采用PPP融資模式進(jìn)行田園綜合體建設(shè)方面已經(jīng)進(jìn)行了一部分實(shí)踐探索。截至2019年8月，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中共有田園綜合體PPP入庫(kù)項(xiàng)目17個(gè)。在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目投資金額最少的為26692萬(wàn)元，投資金額最高的達(dá)到了297547萬(wàn)元，項(xiàng)目平均投資額為105076萬(wàn)元；政府與社會(huì)資本合作期限最短的為10年，最長(zhǎng)的為30年，平均合作期限20年。
財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)田園綜合體PPP入庫(kù)項(xiàng)目基本情況如表2所示。
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中有農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目10個(gè)，數(shù)量最多，占到了58.82%；有7個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，3個(gè)項(xiàng)目處于采購(gòu)階段，7個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了執(zhí)行階段；回報(bào)機(jī)制方面采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目有12個(gè)，數(shù)量最多，占到了70.59%；運(yùn)作模式方面有15個(gè)項(xiàng)目采用了BOT模式，占88.24%。
2.2 田園綜合體PPP項(xiàng)目運(yùn)行流程
通常田園綜合體PPP項(xiàng)目的運(yùn)行包括4個(gè)階段，其運(yùn)行流程如圖1所示。
2.2.1 項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段
通常地方政府作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的可行性論證，在通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)后，公開(kāi)組織項(xiàng)目招標(biāo)，吸引社會(huì)資本競(jìng)標(biāo)，從中選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、專業(yè)化的社會(huì)資本作為合作伙伴。
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有7個(gè)，占41.18%。
2.2.2 項(xiàng)目采購(gòu)階段
地方政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，雙方約定風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享機(jī)制，并按照一定的出資比例設(shè)立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本是主要資金來(lái)源。由于田園綜合體以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的特性，田園綜合體PPP項(xiàng)目建設(shè)可以充分利用農(nóng)民的閑置資金、土地、房屋等，盤活農(nóng)村資源，采用農(nóng)民以閑置資金、土地、房屋等資源入股農(nóng)民專業(yè)合作社的形式，由農(nóng)民專業(yè)合作社整合各類資源入股項(xiàng)目公司，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的廣泛參與與受益。
圖1 田園綜合體PPP項(xiàng)目運(yùn)行流程
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，處于采購(gòu)階段的項(xiàng)目有3個(gè)，占17.65%。
2.2.3 項(xiàng)目執(zhí)行階段
地方政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位共同完成項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。項(xiàng)目公司與PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)合作，由咨詢公司為項(xiàng)目公司提供專業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)，完成田園綜合體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)；項(xiàng)目公司在擔(dān)保公司擔(dān)保的情況下向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，解決田園綜合體建設(shè)中的資金問(wèn)題；項(xiàng)目公司憑借自身專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，完成田園綜合體的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目有7個(gè)，占41.18%。
在執(zhí)行階段，通常項(xiàng)目公司會(huì)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助獲取投資回報(bào)。使用者付費(fèi)是由項(xiàng)目公司向項(xiàng)目的最終使用者提供服務(wù)，并由最終使用者向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)的付費(fèi)機(jī)制；政府付費(fèi)是由項(xiàng)目公司向項(xiàng)目的最終使用者提供服務(wù)，由政府根據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量或績(jī)效向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)的付費(fèi)機(jī)制；可行性缺口補(bǔ)助是介于使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)之間的一種付費(fèi)機(jī)制，在項(xiàng)目最終使用者的付費(fèi)不能使社會(huì)資本獲得合理收益時(shí)，由政府提供補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)以外的缺口部分。
表1 財(cái)政部PPP項(xiàng)目部分行業(yè)項(xiàng)目所處階段情況
數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù).
表2 財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)田園綜合體PPP項(xiàng)目基本情況
單位：個(gè)
數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù).
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目有4個(gè)，占23.53%；采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目有1個(gè)，占5.89%；采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目有12個(gè)，數(shù)量最多，占70.59%。
2.2.4 項(xiàng)目移交階段
合同期滿后，項(xiàng)目公司將田園綜合體項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)移交給地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)。
由于田園綜合體是2017年中央一號(hào)文件提出的新概念，17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目合同期限最短的為10年，故當(dāng)前尚沒(méi)有田園綜合體PPP項(xiàng)目進(jìn)入移交階段。
2.3 田園綜合體PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式
根據(jù)田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)的的特點(diǎn)，田園綜合體PPP融資模式宜選擇BOT模式以及BOO模式。其中公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目宜選擇BOT模式，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目宜選擇BOO模式，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)模式。BOT模式與BOO模式的區(qū)別和適用范圍如表3所示。
表3 BOT模式與BOO模式比較
在17個(gè)田園綜合體PPP項(xiàng)目中，采用BOT運(yùn)作模式的項(xiàng)目有15個(gè)，占88.24%；采用DBFOT模式，即設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交模式的項(xiàng)目有1個(gè)；采用BOT+BOO模式的項(xiàng)目有1個(gè)。
3 田園綜合體PPP融資模式實(shí)施的關(guān)鍵性問(wèn)題
3.1 選擇專業(yè)化社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)
我國(guó)在PPP模式實(shí)施過(guò)程中積累了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也總結(jié)出了一些失敗的教訓(xùn)，專業(yè)化就是其中重要的一項(xiàng)。鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目失敗的最主要原因就是社會(huì)資本方不專業(yè)，不具備大型體育場(chǎng)館專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目雖然達(dá)到了融資目的，但卻成為了失敗PPP項(xiàng)目的典型代表。政府在選擇社會(huì)資本進(jìn)行合作時(shí)，應(yīng)把專業(yè)化作為考量社會(huì)資本準(zhǔn)入的重要條件，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，才能保證田園綜合體項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
3.2 確定合理的利益分享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制
田園綜合體PPP模式的關(guān)鍵是統(tǒng)籌安排和平衡分配政府、社會(huì)資本和用戶的利益，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，政府主導(dǎo)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的合理回報(bào)，用戶享受高性價(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
田園綜合體PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本所獲得的收益應(yīng)與其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。田園綜合體PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享方面，不同的投資回報(bào)機(jī)制下風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和收益分配情況應(yīng)有所不同。不同投資回報(bào)機(jī)制下田園綜合體PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配如表4所示。
表4 不同投資回報(bào)機(jī)制下田園綜合體PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配
3.3 確保PPP項(xiàng)目合同的靈活性和合理性
由于田園綜合體PPP項(xiàng)目合同期限長(zhǎng)，在合同起草時(shí)，往往很難充分考慮、準(zhǔn)確把握將來(lái)會(huì)發(fā)生的變化，只能根據(jù)當(dāng)前情況制定合同條款。當(dāng)環(huán)境條件發(fā)生變化時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)合同條款已不能滿足項(xiàng)目管理的需要，但還得按照合同條款執(zhí)行的不合理現(xiàn)象。因此在項(xiàng)目初期應(yīng)通過(guò)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研和分析，全面評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，盡可能做好項(xiàng)目生命周期各階段的規(guī)劃。同時(shí)，在起草合同時(shí)，保留一定的靈活性，以應(yīng)對(duì)將來(lái)可能的環(huán)境條件改變。（來(lái)源：李圣梅 肖立華 關(guān)小艷）
