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江蘇省江陰—靖江工業園區跨江聯動共建園區的現狀問題和對策
來源:中機院 時間:2021-06-23 點擊:10587
基于同城化視角，以江蘇省江陰—靖江工業園區為例，探討跨江聯動共建園區中的規劃滯后、管理不當、動力不足等現狀問題，并針對這些問題提出相應的優化策略。
在區域一體化的背景下，同城化發展已成為重要趨勢，其中城市合作的共建園區是該趨勢下采取的主要手段之一?；谕腔暯?，以江蘇省江陰—靖江工業園區為例，探討跨江聯動共建園區中的規劃滯后、管理不當、動力不足等現狀問題，并針對這些問題提出相應的優化策略。
近年來由于區域一體化的發展要求，同城化發展已成為我國發達地區的重要趨勢，城市間的深入合作和共同管治現象在我國經濟較為發達地區涌現。根據高秀艷、徐濤等學者對同城化的定義，同城化是一種新型城市發展形態，通過打破和淡化相鄰地區或城市間原有的行政邊界和保護主義限制，促進區域間不同等級城市的軟硬件融合，使資源要素在更大的范圍內流動，區域內社會生活、經濟發展、基礎設施等各方面可以共同發展，使居民如同生活在同一個城市感受的過程和狀態。
城市合作本質在于獲得動態的、更大規模和更高層次的分享效應、匹配效應和學習效應[3]。其中跨區域合作的共建園區是城市合作的創新手段之一，是區域一體化發展過程中常見現象。以跨區域跨江合作的共建園區在長三角地區有百個，大多由經濟發達地區與欠發達地區在面對經濟發展梯度格局和雙方主體在資源能力存在差異的情況下實施跨空間經濟合作，例如蘇宿產業園、蘇錫通科技產業園、宿州—馬鞍山產業園、亳州—蕪湖產業園等。在江蘇，跨界共建園區已經成為城市間合作的重要途徑，形成了“江蘇模式”。
2020年8月20日，習近平總書記就推進長三角一體化發展中提及“圍繞重點領域和區域進行突破，以點帶面加快一體化進程”是亮點之一，共建園區是一體化發展中重要的“點”開發方式，是帶動“面”開發的重要步驟，符合經濟發展的基本規律，可以加快生產要素跨區域流動。雖然跨江建設的共建園區眾多，合作模式和管理方式呈現多元化，但發展水平參差不齊，各類問題均有出現，有的在區位選擇和規劃方案上不合理，有的在社會管理上有所欠缺，有的在基礎設施和產業鏈配套落后。本文通過對全國首個共建園區的江陰—靖江工業園區為例，探討在同城化趨勢下跨江聯動共建園區的現狀問題及優化策略。
1、案例簡介
1.1 建立背景及發展歷程
江蘇江陰—靖江工業園區于2003年成立，是國內首個跨行政區的工業園，是江陰、靖江兩市跨江聯合投資開發的省級開發區，位于靖江市南側，毗鄰江陰長江大橋，總體規劃面積45平方公里。靖江、江陰兩岸能夠聯動開發是緣于兩地企業間的合作與沖突[4]。由于兩地隔江相望，江陰在土地資源上處于緊張狀態，然而在資本增長上具有優勢，靖江擁有大量的可利用長江岸線且生產成本較低，然而在資本開發、產業發展、基礎設施上處于劣勢，雙方優劣勢互補。
從2013年至2019年，江陰—靖江工業園區GDP增長65倍，規上工業產值增長116倍，一般公共預算收入增長56倍。江陰—靖江工業園區開發建成區面積在2018年為10.5平方公里，已利用長江岸線為10.4公里，歷年累計基礎設施投入45.2億元，自營出口總額達884萬美元，自營進口總額達到5884萬美元，規上工業產值達2278984萬元，開業企業有620個。
1.2 園區概況
1.2.1 規劃定位
江陰靖江工業園的規劃主題是“長江未來港、生態宜居地”。2018年江陰、靖江兩市共同將跨江聯動開發上升為高質量跨江融合發展，雙方在產業發展、空間規劃、公共服務等做出一系列展望。2020年4月，《〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉江蘇實施方案》中明確支持江陰—靖江工業園區建設跨江融合發展試驗區[6]1。目前，尚未有較新的園區規劃方案出臺。
1.2.2 合作和管理模式
援建、托管、股份合作、產業招商模式這4種類型是跨區域共建園區的主要合作模式[7]。江陰—靖江工業園區采用的是托管合作模式，屬于地方政府發起的，上級政府積極參與為特征的混合式伙伴關系的城市合作，其發展機理是依靠兩地的相互利益和政府規制共同作用[4]。該園區由靖江市劃出一定面積的地塊全權委托給在資金、管理和產業基礎等方面更發達的江陰市進行開發與經營。江陰市主要負責園區的總體規劃、招商引資及公共基礎設施建設等，靖江市主要負責民政、拆遷等社會事務和相關協調工作[7]。發展意愿的迫切和經濟上處于相對弱勢,靖江市在共建園區開發的管理權力、利益分配等方面向江陰市都作出一定程度上的讓步，這些讓步雖然一定程度上為當時兩市共建合作鋪平道路，但是也為后期發展中陷入的困境埋下伏筆。
江陰—靖江工業園區在十幾年的成長下已成為區域內的增長極，然而由于兩地對其行政驅動力逐步弱化和管理方式滯后，園區在2010年之后陷入了經濟發展緩慢、園區建設滯后、產業發展遲緩等消極狀態[8]。目前在這些方面并未及時更新，園區的發展前景不如靖江市自身開發的園區明朗。
1.2.3 產業發展
江陰—靖江工業園區的合作雙方在地理空間上的鄰近，兩地隔江相望，且蘇南產業資本持續向長江對岸轉移。江陰靖江工業園區的產業發展現狀仍然以第二產業為主，以船舶業、鋼鐵、機械制造、物流運輸、制藥等為主導產業，成功打造出中國民營造船、國家重鋼結構兩大產業基地。
2、跨江聯動共建園區中的現存問題
2.1 缺少統一先進的科學園區規劃
大多共建園區在開發建設時缺少科學的園區規劃，急于為生產活動劃撥土地，缺少統一科學的園區規劃無法支撐園區的長期發展。以江陰—靖江工業園區為例，園區的新規劃遲遲未出臺，使得成長中的園區還穿著“嬰兒時期的衣服”。目前仍然有較多的未利用長江岸線和土地資源，還存在一些因企業經營困難而閑置的黃金段位土地，園區規劃的不科學不統一不及時是重要的原因之一。相較一些其他開發的共建園區，如蘇通科技產業園，由于前期規劃到位，使得后期能夠和錫通產業園合并開發為蘇錫通科技產業園，創造更大的規模效益。共建園區往往是從一片新的土地空間開展建設，建設已久的老園區仍然面臨土地閑置和廢棄的困境，如何盤活土地創造更高更有效的價值值得深究。
2.2 共建模式不適應當下發展
跨區域共建園區的最大問題往往是共建雙方在園區各方面的協調問題，在共建園區的管理模式中，較為發達地區的一方往往在園區派駐了大批管理人員，甚至占主要領導的位置，長此以往，欠發達地區的一方雖在自己的地區建設園區，卻處于被動應對狀態。然而隨著靖江市在區域內綜合實力水平的上升，雙方地位從“強者扶持弱者”轉向“并肩合作”趨勢，雙方就園區的共建模式、利益分配機制應當適時改革更新。比起一開始建設時期的頻繁交流，近些年江陰—靖江工業園區的合作雙方、園區管委會、企業之間的交流減少，一些舊時的共建模式已不適應當下的發展現狀。
2.3 同城化動力不足，成本優勢日益弱化
長江以北的地區在土地、勞動力、運輸等資源要素成本在近年來已得到快速的提升，曾經的成本低區域也逐漸變為成本高區域，南北的差異在不斷縮小，成本優勢日益弱化。這種差異不僅表現在生產資料上，在基礎設施上亦是如此。以交通為例，雖然江陰大橋的便利使得兩岸車程只需要十分鐘，容易讓人產生兩城一體的感覺，然而兩岸自駕往返一次就需要60元的過路費，從基礎設施等政策上就阻隔了兩岸居民來往，隱形滯緩了同城化的腳步。再以長江開發為例，兩市均對沿長江岸線進行部分的生態開發，但是由于兩岸聯動度低，營建創新能力弱，沒有在區域范圍內形成深入的影響。
3、改善優化策略
3.1 出臺專項科學的共建園區規劃方案，堅持同城化生態發展
跨江聯動共建園區的規劃選址要符合上位規劃，充分分析土地及水系可利用的狀態、居民拆遷難度以及基礎配套設施情況。規劃方案要周期性的進行調整完善，使土地的管理水平和利用適應園區的發展。建設一個園區就是建設一個新城市，園區規劃不能局限于產業發展，還要注重園區綜合服務配套設施建設，要考慮到生活在此的本地居民和來此工作的外來人口的生活。全面科學的園區規劃不僅對當地居民的生產生活有提升作用，在園區對外招商、吸引高端項目和人才具有重要作用。
同城化發展的目的之一是讓兩地居民可以共享生態發展的成果。共建園區的同城化生態發展就是園區建設要科學合理安排用地，加強土地管理集約利用水平，堅持生態優先發展方向，強化園區的生態環境的底線約束和綠色引領，園區的建設方式應該是節能綠化的。以江陰—靖江工業園區為例，靖江沿江生態環境較江陰更為良好，人地矛盾更低。因此靖江市應該利用好生態優勢，在沿江片區開發與生態長江有關的第三產業，互補兩地產業的發展方向，提高園區的吸引力。
3.2 同城不同產，優化特色產業發展模式
同城化發展要同中有異，在產業發展中亦是如此。共建園區的產業發展既要有所競爭，也要有所合作。共建園區的重要目的就是讓相對欠發達的地區得到發展，實現經濟、社會等水平上的提升，要打破成本優勢日益弱化的瓶頸，就要豐富兩地產業發展模式。在園區內豐富產業種類，擴大產業發展規模，創新二三產業聯動，形成高效的產業鏈，才能構建區域經濟圈，使共建雙方得到長久的利益。
3.3 淡化行政邊界，共建共享基礎設施，提升園區吸引力
城市間經濟的緊密聯系和共享互補是合作的前提和基礎，一味滿足一方的經濟發展和單方面的犧牲是難以長期持續發展的。園區發展較多依賴更發達城市的資源和制度，因此要建立良好的利益共享與補償機制，打破行政邊界和保護主義，提高共建園區的基礎設施水平，對于園區內生活的居民、工作的人群在兩個城市的交通成本和生活成本上有所優惠，鼓勵兩地居民來往，逐步實現醫療衛生、教育資源、交通運輸、就業機會獲得共享，使園區生活水平得到提升，讓良好的基礎配套設施能把各企業的高層次人才留住，把園區以外的優秀人才吸引到此工作。
3.4 建立更高層面的領導機構和激勵考核機制
跨區域共建園區成敗的關鍵是兩地政府間的協調，而更高層面的領導機構和專業化管理團隊能夠推動園區長期發展。處于平行位置的共建雙方往往會在利益點陷入矛盾，這時候就需要更高層次的領導小組建立平等互信的交流和對話機制，建立適應共建園區長期發展的政府職能體系，共同研討協商做出決策。
園區的激勵考核機制是發展的動力，激勵考核的項目指標要層層完善，不能僅局限于經濟上的考核，對企業質量、居民生活質量、園區管理水平等也要進行相應的評判?？己朔绞揭陨隙潞妥韵露舷嘟Y合，增加非政府組織及個人參與的途徑，要結合當地老百姓的建議對園區發展提出更高層次的要求。
結語
同城化是區域一體化發展的重要趨勢，現階段的共建園區在注重經濟產業發展同時，還要在園區長期規劃和社會管理機制上多加思考，提高經濟發展水平的同時要注重居民生活質量的同步提升，只有這樣，共建園區才不僅僅是一個“集合加工廠”，而是兩地間共享的美好家園。(作者：卞熙昀)
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