中央預(yù)算內(nèi)投資管理面臨三大難題

（一）項(xiàng)目進(jìn)展偏慢，“資金等項(xiàng)目”多年難破

加快項(xiàng)目進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量是提高中央預(yù)算內(nèi)投資效率和發(fā)揮引導(dǎo)撬動(dòng)作用的前提，也是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。2016年以來(lái)，通過(guò)并聯(lián)審批、清理規(guī)范報(bào)建審批事項(xiàng)等改革大大提高了項(xiàng)目前期進(jìn)度。然而整體上看，中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目前期進(jìn)展依然偏慢。2019年對(duì)補(bǔ)助地方類項(xiàng)目的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目從立項(xiàng)至開(kāi)工前各項(xiàng)審批平均耗時(shí)486天。近年來(lái)，投資管理部門按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則進(jìn)一步優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資安排，但項(xiàng)目按時(shí)開(kāi)完工情況仍不理想。如，2016-2021年中央預(yù)算內(nèi)投資共支持廣西壯族自治區(qū)項(xiàng)目753個(gè)，其中224個(gè)項(xiàng)目未按時(shí)竣工，占比29.7%。

（二）套取中央資金屢禁不止，資金安全性堪憂

保障資金安全是中央預(yù)算內(nèi)投資管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，然而套取中央資金的情況卻屢禁不止。具體情況不僅包括項(xiàng)目單位編造虛假材料騙取中央資金，還包括地方政府與項(xiàng)目單位合謀套取中央資金。其中以“報(bào)大建小”最為典型，即項(xiàng)目單位事前做大投資規(guī)模以獲取更多中央資金，實(shí)際建設(shè)中再縮小投資規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)地方少出資甚至不出資的目的。盡管管理部門多次喊話地方不得隨意縮減投資規(guī)模，但成效并不顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016-2019年，全國(guó)存在縮減投資規(guī)模的中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目數(shù)分別為840個(gè)、746個(gè)、555個(gè)、461個(gè)，其中，多數(shù)項(xiàng)目縮減比例在30%到70%之間，部分項(xiàng)目達(dá)到80%以上。

（三）資金支出進(jìn)度偏慢，投資績(jī)效難保障

資金支出進(jìn)度偏慢是中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目普遍存在的問(wèn)題。根據(jù)中央預(yù)算內(nèi)投資監(jiān)管要求，中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目資金支付比例不應(yīng)低于實(shí)際完成投資的50%，即資金支付率不低于50%。近年來(lái)，相關(guān)部門通過(guò)加強(qiáng)調(diào)度和監(jiān)管一定程度上加快了資金支付進(jìn)度。但是,資金支付率低于管理目標(biāo)的項(xiàng)目仍不在少數(shù)，部分項(xiàng)目資金支付進(jìn)度堪憂。如，2020年，中央預(yù)算內(nèi)投資共支持寧夏同心縣22個(gè)項(xiàng)目，截至當(dāng)年9月份，有6個(gè)項(xiàng)目的資金支付率為0，另有一個(gè)項(xiàng)目的資金支付率為8.5%。資金支付率過(guò)低一定程度上反映出項(xiàng)目存在停緩建或拖欠工程款的風(fēng)險(xiǎn)。

問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）“多對(duì)一”模式下的資金競(jìng)爭(zhēng)

中央預(yù)算內(nèi)投資作為地方投資資金的重要來(lái)源，與地方自有資金具有明顯的替代效應(yīng)。地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，首先會(huì)考慮從中央獲得的資金支持，再?zèng)Q定項(xiàng)目的支出規(guī)模，甚至有地方做兩手準(zhǔn)備，先爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金，若不成功，再由地方預(yù)算補(bǔ)充。在中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模一定的前提下，處于“多”地位的地方政府向處于“一”地位的國(guó)家投資主管部門爭(zhēng)取資金，由此形成地方政府間資金爭(zhēng)奪賽。在地方申報(bào)中央預(yù)算內(nèi)資金的文件中，“抓搶”“搶奪”是最常見(jiàn)的字眼，甚至有地方將中央預(yù)算內(nèi)資金爭(zhēng)取量納入本級(jí)發(fā)展改革部門年度考核目標(biāo)。目前，爭(zhēng)取中央資金已經(jīng)演變成地方的一項(xiàng)主要工作，與招商引資并稱為地方政府工作的兩大主線。

資金競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)一系列問(wèn)題。首先，申請(qǐng)中央資金要求項(xiàng)目完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，特別是“資金跟著項(xiàng)目走”對(duì)項(xiàng)目成熟度提出了更高要求，為提高申請(qǐng)成功率，地方政府和項(xiàng)目單位有夸大項(xiàng)目實(shí)施有力條件的激勵(lì)。其次，中央預(yù)算內(nèi)投資需要地方配套，地方獲得中央資金越多，總盤子大了，配套也更難，配套資金無(wú)法落實(shí)、假配套、縮減投資規(guī)模等問(wèn)題多源于此。

（二）對(duì)相關(guān)管理部門的激勵(lì)不足

中央預(yù)算內(nèi)投資通過(guò)與項(xiàng)目對(duì)接有效降低了制度性成本，但是，針對(duì)各級(jí)管理部門的激勵(lì)問(wèn)題卻未得到有效解決。中央預(yù)算內(nèi)投資管理中，各級(jí)管理部門負(fù)責(zé)篩選、監(jiān)督本級(jí)和下級(jí)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目。由于信息不對(duì)稱，中央政府無(wú)法監(jiān)視各級(jí)管理部門的行為，更無(wú)法了解項(xiàng)目單位的真實(shí)意圖，以致出現(xiàn)地方管理部門不監(jiān)管，甚至與項(xiàng)目單位合謀套取中央資金的情況。

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目成功實(shí)施，既依賴主管部門的有力監(jiān)管，也依賴地方的積極配合，但現(xiàn)行管理機(jī)制對(duì)各級(jí)管理部門的授權(quán)與激勵(lì)不足。從專項(xiàng)設(shè)置來(lái)看，國(guó)家投資主管部門主導(dǎo)資金投向，更多體現(xiàn)的是中央意圖，而有著真實(shí)投資需求的地方政府卻沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)。從過(guò)程管理來(lái)看，激勵(lì)用的少，懲罰用的多，無(wú)論是《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》還是《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》以及《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》，均用專章明確了各級(jí)管理部門的法律責(zé)任，對(duì)于激勵(lì)問(wèn)題，卻未提及。

（三）地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作不扎實(shí)

《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》明確要求，申請(qǐng)投資補(bǔ)助或者貼息資金的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)列入三年滾動(dòng)投資計(jì)劃。因此，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是提高中央預(yù)算內(nèi)投資效率的基礎(chǔ)。從各地的實(shí)際情況來(lái)看，地方政府項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作多有不足，管理水平有待提高。一是對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作不重視。臨時(shí)動(dòng)議或?yàn)闋?zhēng)取資金臨時(shí)謀劃、匆忙批復(fù)項(xiàng)目的情況依然存在。二是對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備政策不了解。有些地方將三年滾動(dòng)投資計(jì)劃中的“三年”錯(cuò)誤地理解為今年、明年、后年，導(dǎo)致儲(chǔ)備年限不足，項(xiàng)目無(wú)法接續(xù)。三是貪大求全，過(guò)度追求入庫(kù)數(shù)量，項(xiàng)目論證不充分、不科學(xué)。

（四）事中事后監(jiān)管力量不足、手段有限

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目多、分布廣，監(jiān)管難度大。如，2020年安排投資6000億元，支持項(xiàng)目36871個(gè)。2018年國(guó)家重大項(xiàng)目稽察職能劃轉(zhuǎn)后，投資主管部門的監(jiān)管能力明顯下降，目前評(píng)估督導(dǎo)工作雖然承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)，但覆蓋的項(xiàng)目有限。近年來(lái)，依托國(guó)家重大項(xiàng)目庫(kù)建立起的在線監(jiān)管，一定程度上提高了監(jiān)管效率，但由于缺乏必要的跟蹤手段，信息的真實(shí)性難以保障。

對(duì)策建議

（一）完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度、實(shí)施差別化資金申請(qǐng)條件

儲(chǔ)備項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量是影響中央預(yù)算內(nèi)投資效率的重要因素。針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目?jī)?chǔ)備存在的問(wèn)題，建議優(yōu)化重大項(xiàng)目庫(kù)的管理和應(yīng)用，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。一是加強(qiáng)項(xiàng)目審核，對(duì)于前期工作深度達(dá)不到相應(yīng)要求的項(xiàng)目，嚴(yán)格實(shí)施退庫(kù)管理。二是按照項(xiàng)目謀劃、前期研究、開(kāi)工、在建等成熟程度和新建、擴(kuò)建、改建等不同類型進(jìn)行精細(xì)化分類管理，動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是建議國(guó)家投資主管部門定期開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備專項(xiàng)培訓(xùn)，宣講儲(chǔ)備政策，及時(shí)更新重大項(xiàng)目庫(kù)操作指南，推廣優(yōu)秀儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。四是發(fā)揮主管部門綜合協(xié)調(diào)作用，加快推進(jìn)項(xiàng)目前期進(jìn)度，在依法合規(guī)前提下，簡(jiǎn)化入庫(kù)項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建手續(xù)。

依據(jù)項(xiàng)目用地需求實(shí)施差別化資金申請(qǐng)條件。按照現(xiàn)行規(guī)定，項(xiàng)目只要完成審批、核準(zhǔn)或備案程序就可申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)資金。但是，項(xiàng)目獲批并不等同于具備開(kāi)工條件，特別是近年來(lái)各地建設(shè)用地約束性增強(qiáng)，進(jìn)一步拉長(zhǎng)了項(xiàng)目開(kāi)工周期。調(diào)研了解到，項(xiàng)目不能按時(shí)開(kāi)工的眾多原因中，用地沒(méi)有落實(shí)占據(jù)第一位。因此，針對(duì)新增建設(shè)用地項(xiàng)目，建議將資金申請(qǐng)條件調(diào)整為獲得正式用地手續(xù)。

（二）依據(jù)投資主體，建立差異化激勵(lì)約束機(jī)制

對(duì)于中央本級(jí)項(xiàng)目，建立針對(duì)項(xiàng)目單位的信用激勵(lì)約束機(jī)制。充分運(yùn)用信用激勵(lì)和約束手段，加大對(duì)誠(chéng)信主體激勵(lì)和嚴(yán)重失信主體懲戒力度。對(duì)信用優(yōu)秀（紅名單）的主體采取資金安排傾斜等激勵(lì)性措施，對(duì)信用較差或列入嚴(yán)重失信名單（黑名單）的主體從嚴(yán)審核，采取降低支持力度或限制資金申報(bào)等約束性措施。

對(duì)于補(bǔ)助地方類項(xiàng)目，建立針對(duì)省級(jí)管理部門的激勵(lì)約束機(jī)制。中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目管理中，中央和地方的利益沖突是問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，中央政府希望借由投資補(bǔ)助和貸款貼息引導(dǎo)優(yōu)化全社會(huì)投資結(jié)構(gòu)，而地方政府和項(xiàng)目單位則希望借由中央資金實(shí)現(xiàn)本地利益或個(gè)人利益最大化。因此，解決中央預(yù)算內(nèi)投資管理中的利益沖突，核心在于建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，關(guān)鍵是中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目的“過(guò)手人”——省級(jí)管理部門。這類單位既對(duì)下級(jí)申報(bào)項(xiàng)目具有否決權(quán)，又能依靠權(quán)威向下施加壓力，倒逼基層和項(xiàng)目單位提高項(xiàng)目質(zhì)量。建議以省為單位，對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目執(zhí)行情況和績(jī)效情況排序，采用“雙激勵(lì)”原則，對(duì)于執(zhí)行好的地方給予資金傾斜，對(duì)于執(zhí)行差的調(diào)減資金規(guī)模，或者一段時(shí)間內(nèi)（建議不少于1年）暫停資金申請(qǐng)。

（三）多種手段并用，提高事中事后監(jiān)管水平

完善在線監(jiān)管功能。優(yōu)化重大項(xiàng)目庫(kù)功能模塊，提高項(xiàng)目信息的可得性與準(zhǔn)確性。精簡(jiǎn)內(nèi)容，減少非必要填報(bào)內(nèi)容。增加上傳附件功能，對(duì)于形象進(jìn)度等確有必要提供原始信息的內(nèi)容，要求項(xiàng)目單位上傳照片等附件，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

加強(qiáng)項(xiàng)目代碼信息歸集和共享作用。目前，項(xiàng)目代碼在審批階段的應(yīng)用較為規(guī)范，資金下達(dá)以及建設(shè)階段信息的歸集和共享作用不足。建議以項(xiàng)目代碼為依托，壓實(shí)項(xiàng)目單位信息報(bào)送責(zé)任，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目各類信息的分析研判，提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力。

加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門之間的合作。國(guó)家投資主管部門承擔(dān)中央預(yù)算內(nèi)投資綜合監(jiān)管職責(zé)，囿于現(xiàn)有監(jiān)管力量不足，建議加強(qiáng)與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則明確監(jiān)管職責(zé)。投資主管部門負(fù)責(zé)中央預(yù)算內(nèi)投資的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)作和綜合監(jiān)督工作，構(gòu)建工作機(jī)制，加強(qiáng)與各監(jiān)管部門的溝通協(xié)作，匯總監(jiān)管單位發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，形成一攬子解決方案。(作者：李粉)