PPP新機制的發布標志著我國政府和社會資本合作進入新的發展階段。建筑垃圾處理項目屬于新機制下市場化程度較高、公共屬性較強的項目，具備清晰的回報機制和穩定的收益來源。

一、什么是PPP新機制？PPP新機制的解讀

2023 年11月8日，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱PPP新機制或新機制）。新機制在回報機制、運作模式、重點領域、參與主體、責任分工等多個層面提出了要求，構建了以發揮市場機制、拓寬民間投資、遏制隱性債務，提高運營水平為顯著特征的全新模式。

（一）明確回報機制，聚焦使用者付費

新機制首先要求聚焦使用者付費項目，杜絕了通過可用性付費、可行性缺口補助或保底安排等機制虛增項目收入，從政策源頭上實現了對增加地方政府隱性債務的控制，防止“寅吃卯糧”現象的出現。使用者付費項目的核心在于項目要具有明確的收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。新機制并沒有完全禁止政府補貼，提出了可以按照“一視同仁”原則對項目進行投資支持和運營補貼，即參照行業或地區規定的通行政策，無論是否采用PPP模式，項目均可以獲得投資支持或運營補貼，并且該投資支持或運營補貼也不僅僅針對某個單一項目。對于使用者付費的聚焦也要求新機制下的PPP項目更加注重市場預測、效益管理、運營水平等方面內容，真正實現公共服務的高質量供給。

（二）回歸合作本源，鼓勵民間投資

新機制的另一大鮮明特色就是提出要“優先選擇民營企業參與”。在上一輪的PPP實踐中，尤其在實踐末期，出現了以中央企業、地方國有企業為主要參與方的局面，大量的PPP項目實質上成為了“公公合作”項目，甚至有部分異化為變相融資舉債。新機制最大程度上鼓勵民營企業參與，并且首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，指導民營企業充分參與。這種做法回歸到了PPP模式的本源，一方面是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，激發調動民間投資積極性的重要措施，形成資金良性互動，另一方面能夠鼓勵專業能力突出、運營能力強的民營企業積極參與到項目中，提供公眾所需的專業化服務。

（三）強化前期論證，規范項目實施

新機制明確了特許經營項目的管理職責分工，理順了項目前期管理流程。新機制下PPP項目應當比照政府投資項目審批權限和要求，由發展改革部門對項目履行審核手續，實現了項目投資主管部門負責項目特許經營模式審核的職能，解決了以往PPP項目前期論證出現的多頭管理情況。與此同時，新PPP項目不再涉及新增運營補貼或PPP專有支出責任，原物有所值評價和財政承受能力論證再無必要性，項目論證流程得以簡化。從國家發展改革委公布的《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發改辦投資〔2024〕227號）來看，新機制下的特許經營實施方案將特許經營模式的可行性與項目可行性緊密結合，提出從建設方案、要素保障、收費渠道、盈利能力、比較優勢、參與意愿、風險控制等多個維度開展可行性專題論證，以此合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出（服務），從源頭實現項目的科學論證和規范實施。

二、建筑垃圾處理概況

（一）建筑垃圾的定義

建筑垃圾是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產生的棄土、棄料和其他固體廢物。按產生來源分類，建筑垃圾可分為工程渣土、裝修垃圾、拆遷垃圾、工程泥漿等；按組成成分分類，建筑垃圾可分為渣土、混凝土塊、碎石塊、磚瓦碎塊、廢砂漿、泥漿、瀝青塊、廢塑料、廢金屬、廢竹木等。

（二）我國建筑垃圾資源化發展概況展概況

我國每年建筑垃圾產生量已超過30億噸。2020年新《固體廢物污染環境防治法》的實施為建筑垃圾的分類、回收和利用提供了更加明確的法律依據和政策支持。國家《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》（環固體〔2021〕114號）印發后，各省市為貫徹方案精神進一步出臺了具體實施方案，如上海市提出到2025年,全市建筑垃圾資源化利用率達到93%左右；廣東省要求2025年建筑垃圾綜合利用率達到60%；江蘇省要求到2030年，建筑垃圾資源化利用率達到55%等。建筑垃圾資源化處理政策的密集發布極大程度推動了行業發展和整體建筑垃圾利用率水平的提高。

（三）建筑垃圾資源化項目的投融資模式投融資模式

建筑垃圾資源化處理項目通常采用政府購買服務、PPP（含特許經營）及企業直接投資等模式實施。由于其公益屬性，目前絕大多數項目仍然依賴政府的主導和支持，因而“政府引導，市場運作”是普遍采用的實施思路，PPP模式和以企業主導運營的政府購買服務模式成為行業的主流。

新機制發布以前的建筑垃圾PPP項目一般采用可行性缺口補助機制，即項目公司除通過出售資源化產品獲得銷售收入外，政府按照垃圾處理量給予項目公司一定的補貼以保證項目的實施收益。PPP模式在很大程度上推動了行業的發展，但在老機制下多數項目存在保底安排、產出績效不完全掛鉤等情況，給地方財政未來支出責任帶來了較大的壓力。

政府購買服務模式則由政府按照政府采購的方式和程序，將建筑垃圾處理服務交由具備條件的供應商承擔，并根據服務的質量和數量向其支付費用，政府采購的服務期限一般不超過3年。由于政府采購服務的周期較短，因此合同期滿后可能在合同續約、設施維護、資產處置等方面產生分歧，難以保證公共項目的穩定運營。（作者：平俊暉   李立明   胡雷   楊成）