本文結(jié)合PPP新機(jī)制的規(guī)范要求，分析探討了采用特許經(jīng)營模式實(shí)施建筑垃圾處理項(xiàng)目的可行路徑，為建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目的健康發(fā)展提供借鑒。

一、建筑垃圾資源化項(xiàng)目特許經(jīng)營實(shí)施路徑經(jīng)營實(shí)施路徑

（一）項(xiàng)目特點(diǎn)

建筑垃圾資源化項(xiàng)目屬于市政公用事業(yè)項(xiàng)目，公益屬性突出，能夠有效解決城市建設(shè)過程中的建筑垃圾處置問題。但與生活垃圾、餐廚垃圾處理不同的是，無論是前端處理還是后端資源化產(chǎn)品，建筑垃圾處理項(xiàng)目均呈現(xiàn)出較高的市場化水平。前端處理方面，國內(nèi)多個(gè)省市均已放開建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不再按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由建筑垃圾產(chǎn)生方和垃圾處理經(jīng)營者依據(jù)處理成本和市場狀況協(xié)商確定；后端資源化產(chǎn)品更是完全由建材市場的供需關(guān)系確定價(jià)格。因此，建筑垃圾資源化項(xiàng)目市場化程度同樣很高。

（二）運(yùn)作模式

新機(jī)制提出特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，對于新建的建筑垃圾資源化項(xiàng)目而言，根據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

BOT模式下，項(xiàng)目公司不擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目公司需要將項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府方或其指定單位。項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等工作。該模式一般適用于合資成立項(xiàng)目公司的情況，政府方出資代表獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)后交由項(xiàng)目公司使用。

BOO模式下，項(xiàng)目公司擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司繼續(xù)擁有項(xiàng)目設(shè)施。該模式土地使用權(quán)一般由項(xiàng)目公司以出讓方式取得。BOO是一種完全的私有化模式，社會資本參與程度極高，適合市場化屬性強(qiáng)、投資回報(bào)高的項(xiàng)目，但也意味著社會資本需要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

BOOT模式下，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府方。BOOT是一種私有化程度居中的模式，項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)最終將轉(zhuǎn)交給政府，以滿足公共利益和社會需求，意味著政府仍然在一定程度上參與和監(jiān)管項(xiàng)目，以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)階段的PPP實(shí)踐中對BOO模式的接受程度仍然較低，大部分地方政府不愿意將公共設(shè)施的資產(chǎn)所有權(quán)永久地交由社會資本持有，BOT或者BOOT模式仍然會是新建項(xiàng)目的主要運(yùn)作方式。結(jié)合新機(jī)制的導(dǎo)向來看，BOOT模式將更適合由民營企業(yè)獨(dú)資或控股的建筑垃圾資源化項(xiàng)目，一方面項(xiàng)目前期手續(xù)更加規(guī)范，另一方面項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施產(chǎn)權(quán)，提供了更多增信措施，此外還能夠在一定程度上提升政府財(cái)政收入。

（三）土地使用方式

根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號）及項(xiàng)目實(shí)踐來看，建筑垃圾資源化項(xiàng)目通常采用三類工業(yè)用地，一般通過出讓方式獲得土地使用權(quán)。根據(jù)上述運(yùn)作模式的不同，土地出讓對象也可不同，主要為政府方出資代表或項(xiàng)目公司。

BOT模式下，通常由政府方出資代表通過出讓方式獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)，特許經(jīng)營招標(biāo)完成后，政府方出資代表將土地使用權(quán)以有償或無償?shù)姆绞浇挥身?xiàng)目公司。考慮到項(xiàng)目的公益屬性，在一般實(shí)踐中通常采用無償?shù)姆绞揭詼p輕項(xiàng)目經(jīng)營壓力，提高經(jīng)濟(jì)效益。

BOOT 或BOO模式下，若采取合資公司的形式，則土地使用權(quán)既可以通過政府方出資代表獲取后再以作價(jià)入股的方式注入到項(xiàng)目公司，也可以在特許經(jīng)營招標(biāo)完成后，由新組建的項(xiàng)目公司通過招拍掛方式獲得；若采取獨(dú)資方式，通常是在特許經(jīng)營招標(biāo)完成后，由新組建的項(xiàng)目公司通過招拍掛方式獲得。

（四）收費(fèi)渠道和方式

建筑垃圾資源化項(xiàng)目的收入來源有三部分，分別是資源化產(chǎn)品的銷售收入、來源于垃圾生產(chǎn)者的垃圾處理付費(fèi)以及可能的政府補(bǔ)貼。

1. 資源化產(chǎn)品銷售收入。建筑垃圾資源化產(chǎn)品主要有再生骨料、原土等初級產(chǎn)品及利用再生骨料生產(chǎn)的再生混凝土、再生磚、墻體材料等再生建材產(chǎn)品。資源化產(chǎn)品的銷售收入是項(xiàng)目公司的主要收益來源，不同的產(chǎn)品方案和產(chǎn)品銷售渠道對項(xiàng)目效益的影響是巨大的。因此，盡管資源化產(chǎn)品的銷售屬于市場化行為，但實(shí)際操作中多數(shù)政府會出臺對資源化產(chǎn)品的消納支持政策和措施來保障項(xiàng)目的盈利能力。

2. 垃圾處理付費(fèi)。垃圾處理付費(fèi)是典型的“使用者付費(fèi)”，按照“誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)”的原則由實(shí)際生產(chǎn)者承擔(dān)，收費(fèi)的方式需要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確，現(xiàn)實(shí)操作中通常由有資質(zhì)的收運(yùn)單位或者政府部門代收后，再與垃圾處理單位根據(jù)處理量結(jié)算。目前，建筑垃圾處理的價(jià)格逐步形成了政府指導(dǎo)下的市場調(diào)價(jià)機(jī)制，如北京市明確建筑垃圾處理費(fèi)為30元/噸；深圳市要求建筑廢棄物處置費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，各固定消納場應(yīng)對各類建筑廢棄物處置單價(jià)進(jìn)行公示。從各地公示的結(jié)果來看，建筑垃圾的處理費(fèi)用普遍在30元/噸左右。

3. 政府補(bǔ)貼。部分地方政府還出臺了相關(guān)補(bǔ)貼政策支持建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些補(bǔ)貼政策符合PPP新機(jī)制中所述的“一視同仁”原則，因此項(xiàng)目公司按照政策獲得相關(guān)補(bǔ)貼并不違背新機(jī)制的精神，如長沙市提出處置企業(yè)可在建筑垃圾運(yùn)輸?shù)诌_(dá)并完成處置后，向住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門申請建筑垃圾處置費(fèi)用補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3.0元/立方米。

（五）特許經(jīng)營者選擇

新機(jī)制要求通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，對于建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目，一般采用公開招標(biāo)的方式。從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度而言，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等主要風(fēng)險(xiǎn)都由特許經(jīng)營者承擔(dān)，因此在特許經(jīng)營者選擇的過程中要更加注重對其運(yùn)營管理能力的考察。項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)注重考察特許經(jīng)營者的業(yè)績、產(chǎn)品方案、技術(shù)方案、維護(hù)方案、收費(fèi)方案等。

(六) 政府承諾和保障

建筑垃圾資源化項(xiàng)目所需要的政府承諾和保障除了前期工作協(xié)助、用地要素保障、配套設(shè)施等常規(guī)的保障需求外，更要注重項(xiàng)目在穩(wěn)定運(yùn)營方面的需求，包括建筑垃圾來料的穩(wěn)定供應(yīng)、垃圾運(yùn)輸監(jiān)管、后端產(chǎn)品推廣應(yīng)用、價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制、稅收減免及補(bǔ)貼機(jī)制等。

二、PPP新機(jī)制下建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目建議

建筑垃圾資源化項(xiàng)目在具體推進(jìn)實(shí)施過程中仍然面臨著一些挑戰(zhàn)和困難，需要政府部門和特許經(jīng)營者等共同關(guān)注面對。新機(jī)制下推進(jìn)項(xiàng)目有序?qū)嵤┑慕ㄗh如下：

（一）合理謀劃項(xiàng)目規(guī)模，確保科學(xué)投資保科學(xué)投資

項(xiàng)目規(guī)模的合理性會嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目對特許經(jīng)營者的吸引力。規(guī)模不足，無法滿足公共需求，也不具備規(guī)模效益；規(guī)模過大，投資及運(yùn)營成本顯著增加，出現(xiàn)開工率不足的情況，影響投資回報(bào)。PPP新機(jī)制尤其關(guān)注項(xiàng)目的可行性，因此地方政府在開展建筑垃圾資源化項(xiàng)目前期工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)預(yù)測垃圾的產(chǎn)生量，并以此合理確定建筑垃圾資源化項(xiàng)目的布局和規(guī)模，避免出現(xiàn)盲目投資的情況，確保特許經(jīng)營項(xiàng)目的可行性，實(shí)現(xiàn)科學(xué)投資，降低風(fēng)險(xiǎn)，提升公共服務(wù)有效供給。

（二）統(tǒng)籌垃圾收運(yùn)體系，保障運(yùn)營穩(wěn)定障運(yùn)營穩(wěn)定

建筑垃圾來料穩(wěn)定性不足是項(xiàng)目運(yùn)營的主要痛點(diǎn)，包括質(zhì)量穩(wěn)定和來源量穩(wěn)定。建筑垃圾通常組分復(fù)雜，若不進(jìn)行源頭分類，渣土、碎石以及低資源化價(jià)值的產(chǎn)品運(yùn)往資源化處理場所后，需要企業(yè)先分類才能進(jìn)一步處理。此外，若建筑垃圾的監(jiān)管、收集、運(yùn)輸尚未形成閉環(huán)，部分建筑生產(chǎn)單位可能會選擇私自倒賣外運(yùn)的方式節(jié)約成本，導(dǎo)致無垃圾可處理的困境。因而統(tǒng)籌完善前端垃圾收運(yùn)體系，建立建筑垃圾分類處理制度，加強(qiáng)建筑垃圾產(chǎn)生、轉(zhuǎn)運(yùn)、調(diào)配、消納處置以及資源化利用全過程管理，提高垃圾來料穩(wěn)定是保障建筑垃圾資源化項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營的關(guān)鍵。

（三）注重技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)效益高經(jīng)濟(jì)效益

目前建筑垃圾處置手段仍然相對單一，主流工藝仍是破碎、篩分后形成再生產(chǎn)品，再生產(chǎn)品也以低值建材產(chǎn)品為主，加之我國缺乏相對統(tǒng)一的再生產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，建筑市場對于以建筑垃圾為原料的資源化產(chǎn)品認(rèn)可度較低，使得產(chǎn)品的價(jià)格不高、消納不暢，企業(yè)經(jīng)營難度較大。在聚焦“使用者付費(fèi)”的新思路下，特許經(jīng)營者需要進(jìn)一步通過技術(shù)、產(chǎn)品及市場創(chuàng)新提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，格外注重生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品方案和市場渠道等方面創(chuàng)新，確定合理的盈利模式以保證項(xiàng)目收益。

（四）強(qiáng)化政策支持措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境化發(fā)展環(huán)境

建筑垃圾資源化的發(fā)展需要系統(tǒng)化的政策支持措施，從源頭管理、收運(yùn)處置、行業(yè)準(zhǔn)入、投資獎(jiǎng)勵(lì)、價(jià)格指導(dǎo)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、推廣應(yīng)用等方面制定相關(guān)政策，形成全鏈條管理閉環(huán)。地方政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)特點(diǎn)形成有針對性的政策體系，以確保政策的有效性和可持續(xù)性，如符合當(dāng)?shù)匦枨蟮馁Y源化產(chǎn)品目錄和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資源化產(chǎn)品推廣應(yīng)用范圍、新技術(shù)推廣應(yīng)用措施、稅收優(yōu)惠政策等。

三、結(jié)束語

新機(jī)制的出臺為我國公共事業(yè)擴(kuò)大有效投資提供了新的實(shí)踐路徑，也有助于實(shí)現(xiàn)高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。建筑垃圾資源化項(xiàng)目經(jīng)營性強(qiáng)和公共需求突出，圍繞PPP新機(jī)制，引入特許經(jīng)營模式開展項(xiàng)目高質(zhì)量投資有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏。本文結(jié)合新機(jī)制的要求，探討了建筑垃圾資源化項(xiàng)目的實(shí)施路徑，并提出了項(xiàng)目實(shí)施的合理建議，可以為今后實(shí)施項(xiàng)目提供參考借鑒，助力行業(yè)健康有序發(fā)展。（作者：平俊暉   李立明   胡雷   楊成）